V priebehu septembra bol hlavným predmetom zahraničnopolitických debát separatizmus. V popredí boli dve územia, ktorých obyvateľstvo, resp. politickí predstavitelia prejavili ambície dosiahnuť štátnosť – menovite ide o Katalánsko a Kurdistan. V obidvoch prípadoch možno nájsť spoločné znaky ale aj znaky, ktoré tieto prípady zásadne odlišujú. Debata o (ne)legitímnosti separatistických snáh menovaných regiónov mala predovšetkým politický charakter. Ako na tieto situácie nazerať optikou práva sa pokúsim objasniť na nasledujúcich riadkoch.
Pre poriadok treba povedať, že vznik nového suverénneho štátu býva sprevádzaný zložitými otázkami práva a politiky – o to viac, ak snaha o osamostatnenie je jednostranná a stretáva sa s aktívnou opozíciou zo strany centrálnej vlády. Práve dôsledný odpor centrálnej vlády, ako aj medzinárodného spoločenstva, doprevádza emancipačné snahy Kurdov a Kataláncov. Úvodom si dovolím stručne zhrnúť spoločné znaky oboch situácií. Tak u Kurdov aj u Kataláncov majú snahy o emancipáciu dlhodobú tradíciu. Kurdi aj Katalánci obývajú regióny, ktoré majú priznaný štatút územnej autonómie. V obidvoch prípadoch bolo vyhlásené a uskutočnené referendum(v Katalánsku 1.10.2017 a v Kurdistane 25.9.2017) a nateraz ani v prípade Kurdistanu ani v prípade Katalánska nedošlo k vyhláseniu samostatného štátu. To možno pripísať tej skutočnosti, že tak centrálne vlády, ako aj medzinárodné spoločenstvo sa razantne postavili na stranu zachovania územnej celistvosti Iraku, resp. Španielska. Je teda zrejmé, že v prípade jednostranných krokov týchto autonómnych regiónov by pre nich vznikol vážny problém s reálnym presadením vlastnej štátnosti na medzinárodnej scéne. Uvedené koniec koncov dokumentuje aj isté váhanie katalánskej vlády prikročiť k vyhláseniu nezávislosti po „referende“, ktoré sme mohli pozorovať na zasadnutí katalánskeho parlamentu v utorok 10. októbra 2017.
Pri kreovaní nového nezávislého štátu ide o vznik nového subjektu práva, ktorý vznikom získava spôsobilosť nadobúdať práva a povinnosti, ktoré takému subjektu vyplývajú predovšetkým z noriem medzinárodného práva. Štáty sú hlavnými subjektmi a zároveň tvorcami noriem právneho systému medzinárodného práva verejného. Pri ich vzniku na seba narážajú dva nosné princípy súčasného medzinárodného práva, ktoré našli vyjadrenie tak v Charte OSN, ako aj v „Deklarácií zásad medzinárodného práva týkajúcich sa priateľských vzťahov medzi štátmi v súlade s Chartou OSN“ (Rezolúcia Valného zhromaždenia OSN, 2625 (XX) z roku 1975). Jednou z nich je právo národa na sebaurčenie a druhou právo štátu na zachovanie územnej celistvosti a politickej nezávislosti.
Právo národa na sebaurčenie sa prvotne vzťahovalo na národy pod cudzou nadvládou, resp. okupáciou. Po 1. svetovej vojne slúžilo ako právny titul na vznik štátu pre národy, ktoré boli za národy uznané (napr. Čechoslováci, Poliaci, juhoslovanské národy a iné). Po 2. svetovej vojne sa právo národov na sebaurčenie začalo uplatňovať najmä vo vzťahu k národom existujúcim pod koloniálnou nadvládou (pozri napr. Rezolúciu Valného zhromaždenia OSN č. 1514 (XV) z roku 1960 označenú ako Declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples). Medzinárodný pakt o politických a občianskych právach z roku 1966 (publikovaný ako Vyhláška ministerstva zahraničných vecí č. 120/1976 Zb.) zakotvil právo všetkých národov slobodne sa rozhodnúť o svojom politickom zriadení.
Jednostranná nezávislosť z pohľadu medzinárodného práva
Prax štátov ukazuje určitú nevôľu akceptovať jednostranné kroky regiónov snažiacich sa o emancipáciu. Táto neochota však nebola pozorovaná pri emancipačných snahách národov, ktoré existovali pod „cudzou nadvládou a okupáciou“ - teda koloniálnych národov v 2. polovici 20. storočia. V súčasnosti badať snahu štátov preferovať zachovanie územnej integrity existujúcich štátov, a to predovšetkým z dôvodov politických. Otázku či je jednostranné vyhlásenie nezávislosti v súlade s medzinárodným právom riešil aj Medzinárodný súdny dvor (MSD) v známom poradnom posudku vo veci jednostranného vyhlásenia nezávislosti Kosova, v ktorom sa vyjadroval ku konaniu kosovského zhromaždenia 17. februára 2008, kedy uvedený orgán odhlasoval a následne vyhlásil nezávislosť Kosova (pozri: Kosovo Declaration of Independence). MSD v poradnom posudku konštatoval, že medzinárodné právo, podľa ktorého položenú otázku posudzoval, neobsahuje zákaz vyhlásenia nezávislosti. Otázkam súvisiacim s právom na sebaurčenie, účinkami uznania štátu, prípadne otázky súvisiace s tzv. remediálnou secesiou ponechal MSD nezodpovedané, pretože podľa jeho právneho názoru boli nad rámec položenej otázky. V podstate sa teda obmedzil na procesnú stránku veci, kedy posudzoval len samotné vyhlásenie nezávislosti a skúmal či medzinárodné právo obsahuje jeho zákaz, pričom nevyhnutne dospel k negatívnej odpovedi. Čo z uvedeného vyplýva pre dnešné emancipačné snahy Kataláncov a Kurdov? Ak by z ich strany došlo k vyhláseniu nezávislosti, nebolo by to porušením noriem medzinárodného práva. Na tomto mieste zdôrazňujem, že MSD neriešil legalitu jednostranného vyhlásenia nezávislosti v kontexte právneho systému vnútroštátneho práva – napríklad v kontexte noriem ústavného práva. MSD má právomoc rozhodovať spory (čl. 38 Štatútu MSD) podľa medzinárodného práva a podávať posudky o právnych otázkach (čl. 65 Štatútu MSD) a ako taký nie je oprávnený vykladať vnútroštátne právo ani ho vo svojej rozhodovacej činnosti aplikovať. V doktríne medzinárodného práva sa však zvykne v otázke uplatnenia sebaurčenia citovať rozsudok Najvyššieho súdu Kanady, ktorý sa vo svojom rozhodnutí mohol vysporiadať tak s ústavnými aspektmi, ako aj medzinárodno-právnymi stránkami secesie určitého regiónu.
Najvyšší súd Kanady a stanovisko k otázke nezávislosti Québecu
Najvyšší súd Kanady sa v roku 1998 zaoberal určitými otázkami súvisiacimi so secesiou Québecu (Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217). Najvyšší súd Kanady priniesol právnu argumentáciu, ktorá bola doktrínou medzinárodného práva v zásade prijatá a popri poradnom posudku vo veci Kosova, patrí stanovisko Najvyššieho súdu Kanady v otázke secesie Quebecu k často citovaným rozhodnutiam. Zjednodušene povedané, Najvyší súd Kanady zhrnul svoj právny názor nasledovne:
- realizáciu práva na sebaurčenie secesiou (jednostranným odtrhnutím sa časti územia od materského štátu) možno pripustiť pri národoch podrobených cudzej vláde, využívaniu a dominancii (where "a people" is subject to alien subjugation, domination or exploitation);
- zmysluplná realizácia práva na sebaurčenie v rámci existujúceho štátu nie je možná;
- štát, ktorého vláda zastupuje ľud, resp. národy (government represents the whole of the people or peoples resident within its territory), ktoré obývajú jeho územie na základe rovnosti, bez diskriminácie a rešpektujúc princípy sebaurčenia v rámci svojho vnútorného usporiadania je oprávnený (entitled) na zachovanie územnej integrity podľa medzinárodného práva a má právo na to, aby jeho integrita bola ostatnými štátmi uznaná;
- obyvateľstvo Quebecu nemožno považovať za koloniálny ani utláčaný národ a nemožno tvrdiť, že by obyvateľstvu Quebecu bol odopretý prístup k účasti na vládnej moci za účelom usilovania sa o politický, hospodársky, kultúrny a sociálny rozvoj. Za takýchto okolností nemá Národné zhromaždenie Quebecu právo na jednostranné vystúpenie z federatívneho zväzku Kanady.
Pri akejkoľvek emancipačnej snahe regiónu/oblasti/národnosti, resp. národa vzniká potreba vyvažovania dvoch základných princípov medzinárodného práva – práva národa na sebaurčenie a práva štátu na zachovanie územnej integrity a celistvosti. Právo národa na sebaurčenie sa v tradičnom slova zmysle vzťahovalo na koloniálne národy, ktorým je priznané právo slobodne rozhodnúť o svojom politickom osude. Z uvedeného prístupu k sebaurčovaciemu právu vychádzal aj Najvyšší súd Kanady v citovanom rozhodnutí.
Príležitosť na bližšie objasnenie sebaurčovacieho práva národností, resp. menšín sa naskytla po roku 2008, kedy vyhlásilo samostatnosť Kosovo. Medzinárodnému súdnemu dvoru (MSD) bola Valným zhromaždením OSN položená otázka, či je jednostranné vyhlásenie nezávislosti dočasnými orgánmi Kosova v súlade s medzinárodným právom. Ako už bolo vyššie uvedené MSD sa k otázke aplikácie práva národa na sebaurčenie v kontexte situácie, ktorá bola vo februári 2008 v Kosove, nevyjadril.
Doktrína medzinárodného práva prišla s konceptom secesie (jednostranného odtrhnutia sa a vyhlásenia nezávislosti časti územia štátu), ktorá sa považuje za oprávnenú v situácií, keď centrálna moc štátu utláča obyvateľstvo na danom území, znemožňuje mu prístup k demokratickej participácií na riadení štátu, znemožňuje takému obyvateľstvu zmysluplne existovať v duchu svojej politickej, kultúrnej, jazykovej či etnickej identity v rámci štátu (vnútorné sebaurčenie), prípadne sa takáto centrálna moc usiluje o elimináciu obyvateľstva regiónu, osamostatniť sa od takéhoto štátu a usilovať o vytvorenie nezávislého štátu. Či došlo k uplatneniu tohto konceptu v prípade Kosova sa MSD nevyjadril. Poznanie koncepcie „nápravnej“ secesie je však dôležité pre ďalšiu úvahu.
Územná celistvosť štátu: Neprelomiteľný princíp?
Štáty, pokiaľ argumentujú v neprospech emancipačných snáh niektorého regiónu, sa často uchyľujú k odkazu na princíp zachovania teritoriálnej integrity štátu. V Charte OSN („Všetci členovia Organizácie Spojených národov sa vystríhajú vo svojich medzinárodných stykoch hrozby silou alebo použitia sily proti územnej celistvosti alebo politickej nezávislosti každého štátu...“ Charta OSN, článok 2) a tiež aj vo vyššie už citovanej Deklarácii zásad medzinárodného práva („Every State has the duty to refrain from the threat or use of force to violate the existing international boundaries of another State or as a means of solving international disputes, including territorial disputes and problems concerning frontiers of States.“) je princíp zákazu narušenie územnej celistvosti štátu použitím sily zakotvený. Na základe uvedeného je zrejmé – a uviedol to aj MSD v prípade Kosova, že princíp nenarušiteľnosti územnej integrity štátu sa aplikuje vo vzťahoch medzi štátmi a teda v prípade, že sa od územia materského štátu oddeľuje časť územia, tento princíp nemožno bezo zvyšku použiť. Navyše aj argumentácia Najvyššieho súdu Kanady konštatuje, že štát má právo na zachovanie územnej integrity v prípade, že vo vzťahu k obyvateľstvu dodržuje určité štandardy (pozri vyššie). Vo svetle uvedeného je preto zrejmé, že v kontexte emancipačných snáh regiónov neplatí princíp zachovania teritoriálnej integrity absolútne a nemožno ho vnímať ako neprekonateľnú prekážku (hoci štáty vo formulovaní svojich stanovísk často poukazujú na tento princíp ako na absolútny).
Vo svetle uvedeného však platí, že vyhlásenie nezávislosti určitého územia konštituuje protiprávny stav, ak je spojené s protiprávnym použitím sily proti politickej nezávislosti alebo územnej celistvosti iného štátu (Severný Cyprus, Krym a p.) alebo existencia takejto entity je rozhodnutím Bezpečnostnej rady OSN označená ako ohrozenie, prípadne porušenie mieru (napr. Rodézia, tzv. Islamský štát a p.).
Závery
Otázkou, na ktorú sa na tomto mieste snažím podať odpoveď, je či existuje akýsi „kódex“ medzinárodných pravidiel pre vytváranie štátov. Súčasné medzinárodné právo vychádza z toho, že politická existencia štátu ako „osoby medzinárodného práva“ je nezávislá na jeho uznaní či neuznaní zo strany iných štátov. Taký štát má právo brániť svoju integritu, hájiť svoje záujmy a za tým účelom legislatívnou činnosťou regulovať právne vzťahy na svojom území. Štátnosť predpokladá existenciu faktických znakov, ktorými sú: stále obyvateľstvo, územie, vláda (v zmysle efektívneho výkonu moci nad územím) a spôsobilosť nadväzovať styky s inými štátmi. Akým spôsobom má prebehnúť proces „ustanovenia“ nového štátu medzinárodné právo konkrétne nerieši a prax ukazuje, že existuje množstvo spôsobov ako nové štáty vznikajú (rozhodnutie ústavodarcu o zániku štátu v prípade ČSFR, jednostranné vyhlásenia nezávislosti spojené s politickou dohodou zakladajúcich štátov o zániku pôvodného subjektu v prípade ZSSR, jednostranné vyhlásenie nezávislosti po určitom období pod „medzinárodnou správou“ v prípade Kosova a iné).
Preto platí, že v prípade emancipačných snáh „separatistických regiónov“ je potrebné na každý prípad nazerať s ohľadom na konkrétne okolnosti v spojení so základnými princípmi medzinárodného práva. Prístup „podľa jednotnej šablóny“ v prípade vzniku nových štátov nemožno uplatniť.
V súčasnosti sú v centre pozornosti medzinárodného spoločenstva dva emancipačné procesy – v Katalánsku a v irackom Kurdistane. V oboch prípadoch je medzinárodné spoločenstvo jednotné v odmietavom stanovisku smerom k vyhláseniu nových štátov. Nazdávam sa, že v prípade Katalánska medzinárodné právo nesvedčí v prospech katalánskej štátnosti a to z dôvodov, že hoci Katalánci sú významnou národnosťou, Ústava Španielskeho kráľovstva a autonómny štatút Katalánska im ako národnostnej skupine dáva práva na participáciu na moci a na spravovanie vlastných záležitostí (uvedené samozrejme platí o súčasnom stave v demokratickom Španielsku po skončení Francovej vlády v roku 1975).
V prospech katalánskej nezávislosti nesvedčí ani fakt, že referendum, ktoré v Katalánsku prebehlo 1) neprinieslo preukazné výsledky , 2) nespĺňalo medzinárodné štandardy pre takéto typy plebiscitov, 3) jeho konanie bolo protiústavné (porovnaj prístup vlády Spojeného kráľovstva k referendu v Škótsku), pričom na tomto mieste správnosť či nesprávnosť postupu španielskej vlády komentovať nebudem (pozri aj komentár Anne Peters na portáli EjilTalk!). Ako ukazuje realita, najvyšší predstavitelia katalánskej vlády váhajú, ako ďalej postupovať a k dnešnému dňu (16.10.2017) k vyhláseniu nezávislosti Katalánska nedošlo. S týmto krokom by boli spojené ďalšie zásadné právne problémy, ako napr. aplikácia práva EÚ v Katalánsku (na rozdiel od vystúpenia členského štátu z EÚ, Zmluvy nepredvídajú proces pre odštiepenie sa časti územia členského štátu a sformovanie nového štátu), hospodárske otázky, otázky vzájomného vyrovnania medzi Španielskom a Katalánskom a v neposlednom rade praktické otázky samotného fungovania Katalánska na medzinárodnej scéne v situácií, ak by ostatné štáty odmietli uznať Katalánsko ako štát.
Druhým prípadom je Kurdistan. Postavenie Kurdov je od postavenia Kataláncov zásadne odlišné. Kurdi boli ako národ uznaný Zmluvou zo Sévres z roku 1920, ktorá predpokladala vytvorenie nezávislého Kurdistanu, avšak v dôsledku udalostí na Blízkom východe po 1. sv. vojne nebola implementovaná do praxe a bola nahradená Zmluvou z Laussane, ktorá v roku 1923 v podstate právne zakotvila stav, ktorý v regióne vznikol po vyhlásení Tureckej republiky a jej konsolidácií. Súčasný stav a medzinárodné hranice sú do veľkej miery odrazom vtedajšieho stavu. Kurdi sa stali terčom prenasledovania zo strany režimu Saddáma Husajna v Iraku a aj v ďalších krajinách, ktoré obývajú (Turecko, Irán, Sýria), je ich postavenie ako národnostnej skupiny komplikované, pričom čelia snahám o potlačenie snáh o dosiahnutie národnostných práv a v prípade Turecka sa štátna moc proti nim neostýcha použiť ozbrojenú silu. Jedinou krajinou, kde Kurdi požívajú autonómiu je Irak. Referendum o nezávislosti konané v septembri 2017 sa stretlo s odmietnutím zo strany irackej vlády a v súčasnosti sa objavujú správy o snahe ozbrojených síl Iraku emancipáciu Kurdov v zárodku potlačiť silou. Treba zdôrazniť, že vrcholní kurdskí predstavitelia nateraz nezávislosť nevyhlásili a výsledok referenda má slúžiť predovšetkým ako základ legitimity pre rokovania s centrálnou vládou. Navyše kríza vyvolaná islamským štátom ukázala, že iracká vláda nebola schopná zabezpečiť bezpečnosť obyvateľstva Autonómneho Kurdistanu a ako sa ukázalo, Kurdi preukázali schopnosť zaistiť bezpečnosť svojho regiónu aj s použitím ozbrojenej sily. V kontexte uvedeného sa preto nazdávam, že pozícia Kurdov a ich snaha o emancipáciu sa opiera o podstatne legitímnejšie dôvody než je tomu v prípade Katalánska.
Adam Giertl
Ilustračné foto: pixabay.com
