Na tomto fóre sme sa prednedávnom zaoberali otázkou tzv. blanketového odvolania v režime Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“). Predmetom príspevku bol v podstate návod ako dosiahnuť faktické predĺženie odvolacej lehoty (za predpokladu, že vychádzame z toho, že z hľadiska prípravy odvolania je najzložitejšou časťou tvorba jeho odôvodnenia, nakoľko príprava odvolania bez uvedenia dôvodov zaberie radovo zopár minút), aké sú právne následky podania odvolania bez uvedenia dôvodov a aké sú podmienky pre dopĺňanie dôvodov odvolania (bližšie pozri TU).
Niečo na úvod
V tomto príspevku zameriame pozornosť na to, či obdobné princípy platia aj v prípade podania žaloby proti rozhodnutiu a postupu správneho orgánu podľa piatej časti druhej hlavy OSP (ďalej len „správna žaloba“ alebo „žaloba“), v ktorej nebudú uvedené dôvody žaloby.
Na úvod najprv niekoľko východiskových faktov:
- žaloba musí okrem všeobecných náležitostí podania obsahovať označenie rozhodnutia a postupu správneho orgánu, ktoré napadá, vyjadrenie, v akom rozsahu sa toto rozhodnutie a postup napadá, uvedenie dôvodov, v čom žalobca vidí nezákonnosť rozhodnutia a postupu správneho orgánu, a aký konečný návrh robí;
- žaloba sa musí podať do dvoch mesiacov od doručenia rozhodnutia správneho orgánu v poslednom stupni, pokiaľ osobitný zákon neustanovuje inak;
- súd uznesením konanie zastaví, ak sa žaloba podala oneskorene, ak ju podala neoprávnená osoba, ak smeruje proti rozhodnutiu, ktoré nemôže byť predmetom preskúmavania súdom, ak žalobca neodstránil vady žaloby, ktorých odstránenie súd nariadil a ktoré bránia vecnému vybaveniu žaloby; odvolanie proti uzneseniu je prípustné;
- až do rozhodnutia súdu môže žalobca rozsah napadnutia správneho rozhodnutia obmedziť; rozšíriť ho môže len v lehote dvoch mesiacov;
- pre riešenie otázok, ktoré nie sú priamo upravené v piatej časti OSP, sa použijú primerane ustanovenia prvej, tretej a štvrtej časti OSP;
- súd uznesením vyzve účastníka, aby nesprávne, neúplné alebo nezrozumiteľné podanie doplnil alebo opravil v lehote, ktorú určí, ktorá nemôže byť kratšia ako desať dní; v uznesení uvedie, ako treba opravu alebo doplnenie vykonať; ak účastník v súdom určenej lehote podanie neopraví alebo nedoplní a pre uvedený nedostatok nemožno v konaní pokračovať, súd odmietne podanie, ktoré by mohlo byť podľa svojho obsahu návrhom na začatie konania.
V súdnej praxi sa možno stretnúť s nesprávnym procesným postupom správnych súdov, ktoré v prípade doplnenia dôvodov žaloby zo strany žalobcu po uplynutí dvojmesačnej lehoty na podanie správnej žaloby zastavia konanie z dôvodu oneskoreného podania žaloby. Inými slovami, ak v pôvodne podanej bianko žalobe nie sú uvedené dôvody žaloby, tieto je možné doplniť jedine v lehote dvoch mesiacov od doručenia rozhodnutia správneho orgánu v poslednom stupni – ak dôjde k doplneniu dôvodov žaloby až po uplynutí zákonnej lehoty, súd konanie musí zastaviť.
Uvedený postup nemožno považovať za procesnoprávne správny, nakoľko z právnej úpravy jednoznačným spôsobom vyplýva, že v prípade podania bianko žaloby je súd povinný vyzvať žalobcu, aby odstránil vady žaloby (v tomto prípade doplnil dôvody žaloby) a až v prípade ich neodstránenia je daná právomoc správneho súdu zastaviť konanie. Ak v žalobe boli uvedené dôvody žaloby, ktoré chce žalobca neskôr doplniť, resp. rozšíriť, tak musí toto oprávnenie využiť v dvojmesačnej lehote, inak súd na oneskorene rozšírené (doplnené) dôvody nebude prihliadať (k výkladu rozšírenia, resp. doplnenia dôvodov pozri TU).
Ústavnoprávny pohľad
Proti takémuto výkladu sa postavil aj Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý judikoval (TU), že takáto aplikácia a interpretácia príslušných ustanovení OSP nie je ústavne konformná a je v rozpore s účelom a zmyslom procesnej úpravy.
V ratio decidendi Ústavný súd Slovenskej republiky vyslovil nasledovný právny názor:
„Postup súdu rešpektujúci práva a právom chránené záujmy účastníkov konania v prípade podania neperfektnej žaloby o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu, resp. žaloby nespĺňajúcej všetky zákonné náležitosti znamená, že koncentračná zásada vyjadrená v § 250h ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len ,,OSP“) nadobudne účinnosť až po doplnení podania sťažovateľom podľa § 43 OSP v spojení s § 246c OSP, a to aj v prípade, ak k odstráneniu nedostatkov podanej žaloby dôjde až po lehote uvedenej v § 250b ods. 1 OSP“.
Z obiter dictum vyberáme nasledovné argumenty:
Lehota ustanovená na podanie žaloby o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu je lehotou prekluzívnou. Z hľadiska plynutia tejto prekluzívnej lehoty je dôležitý okamih podania návrhu na začatie konania (pozn. konanie je začaté dňom, keď došiel súdu návrh na jeho začatie) bez ohľadu na skutočnosť, či ide o perfektný návrh obsahujúci všetky zákonom predpísané náležitosti alebo imperfektný návrh vyžadujúci si odstránenie jeho nedostatkov v zmysle § 43 OSP v spojení s § 250d ods. 3 OSP. Samotné podanie žaloby o preskúmanie rozhodnutia v správnom konaní bez ohľadu na to, či spĺňa všetky zákonné náležitosti, spôsobuje začatie súdneho konania s účinkami zachovania procesných aj hmotnoprávnych lehôt.
Z uvedeného vyplýva, že už samotné doručenie žaloby o preskúmanie rozhodnutia najvyššiemu súdu malo za následok zachovanie lehoty uvedenej v § 250b ods. 1 OSP a jej neperfektnosť, resp. doplnenie uvedenej žaloby až po uplynutí tejto lehoty nemohlo mať za následok jej zmeškanie.
Účelom § 250h ods. 1 OSP je zakotviť koncentračnú zásadu v rámci konania o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu, na základe ktorej už sťažovateľ v priebehu tohto konania nemôže rozšíriť jeho predmet, len ho obmedziť.
V danom prípade je podľa ústavného súdu pri aplikácii uvedených ustanovení Občianskeho súdneho poriadku (predovšetkým § 250b ods. 1 a § 250h ods. 1) potrebné rozlišovať medzi určením predmetu konania a rozšírením predmetu konania.
Postup súdu podľa § 43 OSP v spojení s § 246c OSP smerujúci k odstráneniu nedostatkov žaloby sťažovateľa o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu vedie síce k doplneniu náležitostí žaloby až po uplynutí lehoty ustanovenej v § 250b ods. 1 OSP, avšak dochádza ním len k určeniu alebo špecifikácii samotného predmetu konania zo strany sťažovateľa, a nie k rozšíreniu rozsahu predmetu konania podľa § 250h ods. 1 OSP. Postup, v ktorom musí najskôr dôjsť k odstráneniu nedostatkov žaloby o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu a až následne k rozhodovaniu o nej, navyše predpokladá aj § 246c OSP (odkazujúci na riešenie otázok, ktoré nie sú priamo upravené v tejto časti, na primerané použitie ustanovenia prvej, tretej a štvrtej časti Občianskeho súdneho poriadku) v spojení s § 43 OSP, ako aj § 250d ods. 3 OSP (povinnosť súdu zastaviť konanie o podanej žalobe určuje, len ak žalobca neodstránil vady žaloby, ktorých odstránenie súd nariadil a ktoré bránia vecnému vybaveniu žaloby).
Vzhľadom na uvedené podľa názoru ústavného súdu možno konštatovať, že postup najvyššieho súdu, v rámci ktorého v napadnutom uznesení aplikoval v danej veci § 250b ods. 1 OSP v spojení s § 250h ods. 1 OSP, popiera zmysel a účel ustanovení Občianskeho súdneho poriadku (predovšetkým § 250b ods. 1 OSP, § 250h ods. 1 OSP, ako aj § 43 OSP v spojení s § 246c OSP), a nie je ním zaručená ochrana práv účastníka konania.
Z uvedeného vyplýva, že postup súdu rešpektujúci práva a právom chránené záujmy účastníkov konania v prípade podania neperfektnej žaloby o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu, resp. žaloby nespĺňajúcej všetky zákonné náležitosti znamená, že koncentračná zásada vyjadrená v § 250h ods. 1 OSP nadobudne účinnosť až po doplnení podania sťažovateľom podľa § 43 OSP v spojení s § 246c OSP, a to aj v prípade, ak k odstráneniu nedostatkov podanej žaloby dôjde až po lehote uvedenej v § 250b ods. 1 OSP.
Zhrnutie
Za nedodržanie lehoty na podanie správnej žaloby (ktoré predstavuje neodstrániteľný nedostatok konania, ktorý má za následok zastavenie konania) nemožno považovať procesnú situáciu, ak k podaniu žaloby (hoc i imperfeknej) dôjde v dvojmesačnej lehote, avšak k doplneniu dôvodov žaloby až po uplynutí lehoty na podanie žaloby. Lehota na podanie žaloby sa považuje za zachovanú aj v prípade podania žaloby, ktorá neobsahuje všetky náležitosti – koncentračná zásada sa prejavuje až pri rozširovaní dôvodov žaloby nad rámec tých, ktoré boli pôvodne uplatnené.
To znamená, že ak je podaná žaloba bez uvedenia akýchkoľvek dôvodov, je povinnosťou súdu vyzvať žalobcu na odstránenie nedostatku žaloby, ktorý spočíva v absencii žalobných dôvodov – neodstránením tohto nedostatku v súdom stanovenej lehote má za následok zastavenie konania. Ak sú v žalobe uvedené dôvody, tak pre ich rozšírenie je potrebné dodržať dvojmesačnú lehotu – výzva súdu na odstránenie nedostatkov žaloby sa uplatní iba v prípade, ak v žalobe nie sú uvedené žiadne dôvody.
Koncentračná zásada na rozšírenie žalobných dôvodov sa aktivizuje až v momente doplnenia týchto dôvodov na základe výzvy súdu.
Preto ak súd nevyzve žalobcu na doplnenie dôvodov bianko žaloby alebo súd žalobcu vyzve avšak žalobca neodstráni nedostatok žaloby v dvojmesačnej lehote (pretože bol vyzvaný až po uplynutí tejto lehoty) a následne konanie zastaví z dôvodu jej oneskoreného podania, je potrebné takýto postup súdu hodnotiť ako odopretie práva na súdnu ochranu.
Zjednodušená schéma analyzovaných situácií vyzerá nasledovne:
- bianko žaloba – výzva súdu na doplnenie dôvodov – nedoplnenie dôvodov v súdom určenej lehote – zastavenie konania
- bianko žaloba – výzva súdu na doplnenie dôvodov – doplnenie dôvodov v súdom určenej lehote – meritórne prejednanie veci
- úplná žaloba – rozšírenie (doplnenie) dôvodov v dvojmesačnej lehote – súd prihliada na rozšírené (doplnené dôvody)
- úplná žaloba – rozšírenie (doplnenie) dôvodov po uplynutí dvojmesačnej lehoty – súd neprihliada na rozšírené (doplnené dôvody)
Ako to bude podľa Správneho súdneho poriadku?
Na záver spomeňme, že podľa pripravovaného Správneho súdneho poriadku (znenie návrhu, ktoré je známe ku 10. decembru 2014) pozná tento procesný kódex koncentráciu pri podávaní žaloby (§ 61 odsek 1 SSP), kde platí, že žalobca môže meniť rozsah a dôvody žaloby len do uplynutia lehoty určenej zákonom pre podanie žaloby na správny súd. Podľa ustanovenia § 179 odsek 3 Správneho súdneho poriadku však platí, že „Žalobca môže rozšíriť správnu žalobu na ďalšie výroky alebo o ďalšie dôvody len v lehote stanovenej pre podanie správnej žaloby. Ak bola správna žaloba podaná bez uvedenia skutkových a právnych dôvodov, môže byť doplnená len v lehote ustanovenej pre podanie správnej žaloby“.
Tomáš Čentík
10.12.2014
