ULPIANUS - interaktívne právnicke komentáre

Zdá sa, že hľadanie a testovanie limitov výkonu kreačných právomoci prezidenta republiky je znovu jednou z hlavných tém verejnej diskusie. Po tom, čo sme si v marci minulého roku osviežili ústavné možnosti hlavy štátu (ne)menovať novú vládu a na konci roku zas jeho oprávnenie (ne)prijať demisiu člena vlády, môžeme v komentároch k ústave opätovne nalistovať už pomerne ošúchané stránky kontemplujúce nad právomocou prezidenta menovať sudcov ústavného súdu. Skrátka, vyťahujme záložky, ďalšie kolo zápasu o výklad menovacích právomocí prezidenta sa podľa všetkého práve začalo.

Predmetom sporu však tentokrát nie je miera uváženia, s akou môže prezident vykonávať túto svoju právomoc. Diškurz sa tentokrát (výnimočne) neobtáča okolo skúmania predpokladov, za ktorých je prezident oprávnený rozhodnúť o nevymenovaní nejakého kandidáta za sudcu ústavného súdu. Práve naopak. Témou je skôr otázka, za splnenia akých podmienok môže prezident túto svoju právomoc ústavne konformným spôsobom vôbec realizovať.

Inými slovami, kľúčovým problémom je dnes modelovanie prípustných ústavnoprávnych variácií, ktoré by zabránili Andrejovi Kiskovi menovať sudcov ústavného súdu.

Zatiaľ (i keď nie úplne nahlas) možno počuť najmä hlasy, ktoré sa prikláňajú k názoru, že prezident je oprávnený pristúpiť k vymenúvaniu sudcov ústavného súdu až vo chvíli, keď mu národná rada navrhne presne dvojnásobný počet kandidátov na sudcov, ktorých má prezident Slovenskej republiky vymenovať. Rozmenené na drobné, ak je dnes zrejmé, že 17. februára sa skončí funkčné obdobie 9 sudcom ústavného súdu, ktorých bude potrebné nahradiť, v zmysle už skôr načrtnutého výkladu by prezident mohol pristúpiť k menovaniu sudcov ústavného súdu až po tom, čo mu parlament navrhne na vymenovanie 18 kandidátov.

Nakoniec, takýto záver osvedčuje aj to, akým spôsobom sa k výkonu svojej právomoci menovať sudcov ústavného súdu chopil v prakticky rovnakej situácii prezident v minulosti. Spomeňme si na roky 2004 – 2006, keď sa uvoľnili 3 miesta sudcov ústavného súdu, pričom národná rada nebola schopná prezidentovi navrhnúť dvojnásobný počet kandidátov. Národná rada navrhla prezidentovi len 3 kandidátov, pričom ďalších 15 kandidátov (postupne došlo k uvoľneniu ďalších miest na ústavnom súde) navrhla prezidentovi národná rada až vo svojom ďalšom volebnom období. Prezident uplatnil svoju právomoc a pristúpil k menovaniu, až v okamihu, keď mal navolený plný počet kandidátov (dvojnásobný počet uvoľnených miest).

Je tomu ale naozaj tak, že prezident bude môcť vymenovať sudcov ústavného súdu až po tom, čo mu národná rada predloží (zvolí) na vymenovanie dvakrát viac kandidátov než je počet uvoľnených miest na ústavnom súde? Nie je to náhodou tak, že prezident môže pristúpiť k menovaniu sudcov ústavného súdu aj z nekompletného zoznamu kandidátov? Poďme sa na ústavu pozrieť bližšie.

V zásade platí, že priamo z textu čl. 134 ods. 2 Ústavy SR upravujúceho voľbu sudcov ústavného súdu nemožno priamo vyčítať povinnosť prezidenta čakať s menovaním sudcov až do momentu, než mu národná rada zvolí dvakrát viac kandidátov, ako je počet uvoľnených miest sudcov ústavného súdu. Dotknutý článok len „opisne“ konštatuje: „Sudcov ústavného súdu vymenúva na návrh Národnej rady Slovenskej republiky na dvanásť rokov prezident Slovenskej republiky. Národná rada Slovenskej republiky navrhuje dvojnásobný počet kandidátov na sudcov, ktorých má prezident Slovenskej republiky vymenovať“.

Skôr než nevyhnutnosť hlavy štátu čakať s menovaním až do momentu, než si národná rada splní svoju úlohu, presvitajú z dotknutého článku iné (dve) interpretačné roviny.

Rovina prvá – organizačná norma

Dotknutý čl. 134 ods. 2 ústavy možno v prvom rade vnímať ako organizačnú normu, ktorá upravuje jednak spôsob kreovania (i) kandidátov na funkciu sudcu ústavného súdu a jednak spôsob kreovania (ii) sudcov ústavného súdu. No nielen to.

Tento článok ústavy zároveň určuje aj presný moment, kedy prezidentovi republiky vzniká povinnosť začať právomoc mu priznanú v čl. 102 ods. 1 písm. s) Ústavy SR realizovať. Tým okamihom je splnenie povinnosti národnej rady a zvolenie (navrhnutie) presne dvojnásobného počtu kandidátov na uvoľnené posty sudcov ústavného súdu. Inými slovami, ak má prezident menovať 9 sudcov ústavného súdu, prezident je povinný pristúpiť k výkonu svojej kreačnej právomoci až po tom, čo mu národná rada navrhne na vymenovanie (zvolí) 18 kandidátov, ktorí v zmysle čl. 134 ods. 3 Ústavy SR budú spĺňať predpoklady na vymenovanie.

Rovina druhá – norma garantujúca právo výberu

Bez akýchkoľvek pochybností je však zrejmé, že zmyslom a cieľom čl. 134 ods. 2 ústavy nie je len upraviť mechanizmus (formálny proces) kreovania sudcov ústavného súdu. Účelom tohto ústavného článku je aj garantovať hlave štátu nespochybniteľné právo výberu sudcov ústavného súdu, a to presne z dvojnásobného počtu kandidátov.[1] Práve z tohto dôvodu môže vzniknúť hlave štátu povinnosť začať realizovať proces menovania sudcov ústavného súdu až okamihom zvolenia všetkých kandidátov. Je totiž zrejmé, že v prípade, ak by národná rada zvolila a navrhla na 9 uvoľnených miest sudcov ústavného súdu len 17 kandidátov, pričom by následne odmietla pristúpiť k voľbe osemnásteho kandidáta, jednoznačne by zasiahla do práva prezidenta vyberať sudcov ústavného súdu z dvojnásobku kandidátov a od hlavy štátu by nikto nemohol oprávnene žiadať, aby realizovala svoju právomoc v takejto oklieštenej podobe.

Predbežný záver

V zásade teda možno zhrnúť, že hoci vieme z ústavy s určitosťou vyčítať moment vzniku povinnosti prezidenta začať sa zaoberať návrhom národnej rady na vymenovanie predložených kandidátov, o tom či prezident smie menovať sudcov ústavného súdu aj z nekompletného zoznamu kandidátov, ústava jednoducho mlčí.

Napriek tomuto mlčaniu ústavy však podľa nášho názoru platí, že prezident musí počkať s menovaním sudcov ústavného súdu až do momentu zvolenia ústavou predpokladaného počtu kandidátov. K takémuto záveru núti nielen požiadavka na zachovanie (demonštrovanie) určitého rešpektu k ústavnej procedúre menovania sudcov ústavného súdu tak, ako ju predpokladá čl. 134 ods. 2 Ústavy SR, ale aj požiadavka na akúsi zdržanlivosť pri výkone ústavných právomocí, ktorú možno od prezidenta SR vzhľadom na jeho postavenie v parlamentnej demokracii legitímne očakávať.

Na druhej strane však tiež platí aj to, že ani požiadavku na rešpektovanie ústavnej procedúry menovania sudcov ústavného súdu v jej úplnosti, a ani požiadavku na „inštitucionálnu“ zdržanlivosť hlavy štátu nemožno absolutizovať. Napokon, v naznačenom zmysle možno pripomenúť výstižnú charakteristiku postavenia prezidenta SR od sudcu ústavného súdu L. Mészárosa, ktorá vytvára rozumný základ diskusie o otázke, či prezident naozaj nie je oprávnený za žiadnych okolností pristúpiť k menovaniu sudcov ústavného súdu skôr, než mu národná rada zvolí kompletný zoznam kandidátov. Zo spomenutej charakteristiky postavenia prezidenta SR od sudcu Mészárosa vyplýva, že „...prezident má byť neutrálnou autoritou, nemá byť hýbateľom politického života, a z tejto neutrality má vystupovať len v prípade štrukturálnych ústavných defektov, čím túto neutralitu nepopiera, ale napĺňa“.[2]

Prípadnú obštrukciu (respektíve neschopnosť) národnej rady v podobe nezvolenia dostatočného počtu kandidátov v spojení s faktickým znefunkčnením Ústavného súdu SR na nie krátky čas (na súde zostanú len štyria sudcovia) možno nepochybne vo vyššie naznačenom zmysle označiť za štrukturálny ústavný defekt, ktorý oprávňuje (nie poveruje) prezidenta republiky vystúpiť pri výkone svojej právomoci vymenúvať sudcov ústavného súdu z interpretačného rámca rysovaného doterajšou ústavnou praxou, požiadavkou zdržanlivosti a rešpektom k úplnému dodržaniu ústavnej procedúry.[3]

Z tohto pohľadu teda nie je otáznou možnosť hlavy štátu reagovať doposiaľ nezavedeným (neortodoxným) spôsobom na takýto ústavný defekt (pat) spôsobený (i) nemožnosťou prinútiť ústavnoprávne prípustným spôsobom národnú radu konať a (ii) nedostatkom právnej (ústavnoprávnej) úpravy, ktorá umožňuje znefunkčnenie tak dôležitého súdneho orgánu z personálnych dôvodov. S odkazom na pomerne populárne ustanovenie čl. 101 ods. 1 Ústavy SR ukladajúce prezidentovi povinnosť zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov[4] otáznou zostáva „len“ to, akú ústavnekonformnú podobu táto reakcia môže mať. Do úvahy pripadá jediná. Menovanie sudcov ústavného súdu aj z nekompletného zoznamu kandidátov. I takéto menovanie však má svoje limity

Odtiaľ potiaľ alebo konzervatívne hľadanie limitov

Nepochybne platí, že ani polysémantické ustanovenie čl. 101 ods. 1 Ústavy SR ukladajúce prezidentovi povinnosť zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov nie je akýmsi generálnym splnomocnením hlavy štátu na realizáciu ústavou zverených právomocí spôsobom „účel svätí prostriedky“. Z tohto dôvodu je nevyhnutné dôsledne a veľmi opatrne uvažovať aj o ústavnoprávnych medziach potenciálnej reakcie prezidenta na ústavnú krízu vyvolanú prejavením sa naznačeného štrukturálneho ústavného defektu.

Účinnosť menovania ako predpoklad pre jeho realizáciu

V prvom rade si je nutné uvedomiť, že určujúcou skutočnosťou, ktorá vo vyššie naznačených súvislostiach legitimizuje prezidentove rozhodnutie vystúpiť z tieňa výkonu právomoci menovať sudcov ústavného súdu v jej optimálnom režime je snaha zabezpečiť riadne fungovanie ústavného súdu. Práve preto musí platiť, že pokiaľ sa prezident rozhodne pristúpiť k menovaniu sudcov ústavného súdu z nekompletného zoznamu kandidátov, výkonom tejto svojej právomoci priznanej mu v čl. 102 ods. 1 písm. s) Ústavy SR musí riadny chod ústavného orgánu (v tomto prípade Ústavného súdu SR) aj účinne (reálne) zabezpečiť.

V tejto súvislosti sa samozrejme otvára otázka, čo možno chápať zabezpečením riadneho chodu ústavného súdu. Berúc do úvahy reštriktívny výklad spomenutého slovného vyjadrenia „riadny chod ústavného súdu“ je v naznačenom (personálnom) zmysle zabezpečený riadny chod ústavného súdu vtedy, keď je tento súdny orgán ochrany ústavnosti schopný (minimálne v potenciálnej rovine) vykonávať všetky svoje právomoci, a to vrátane tých právomocí, o ktorých rozhoduje plénum ústavného súdu.

Vzhľadom na uvedené preto platí, že prezident môže pristúpiť k menovaniu sudcov ústavného súdu z nekompletného zoznamu kandidátov len v tom prípade, že svojím rozhodnutím (aspoň v potenciálnej rovine) zabezpečí fungovanie pléna Ústavného súdu SR. Inými slovami, na to, aby menovanie sudcov ústavného súdu prezident republiky bolo v zmysle čl. 101 ods. 1 Ústavy SR účinné, musí vo výsledku zabezpečiť na Ústavnom súdu SR obsadenie aspoň siedmych sudcovských miest.

Nie je teda vylúčené, aby prezident republiky svojím rozhodnutím menovať sudcov ústavného súdu z nekompletného zoznamu kandidátov zabezpečil na ústavnom súde obsadenie aj viac ako siedmych sudcovských miest (pokiaľ má na počet uvoľnených miest dostatok kandidátov). Takýto postup prezidenta je naopak žiaduci a plne zodpovedá požiadavke na zabezpečenie riadneho chodu ústavného súdu.

Prezident nesmie zasiahnuť do právomoci národnej rady voliť kandidátov na sudcov

Limity výkonu právomoci prezidenta menovať sudcov ústavného z nekompletného zoznamu kandidátov sa však nevyčerpávajú určením minimálneho počtu sudcov ústavného súdu, ktorých musí prezident neštandardným výkonom tejto svojej právomoci zabezpečiť.

Nepochybne totiž platí, že ani výnimočné okolnosti spočívajúce v dlhšie trvajúcej ústavnej kríze vyvolanej znefunkčnením ústavného súdu a neochotou (neschopnosťou) národnej rady zvoliť dostatočný (úplný) počet kandidátov neoprávňuje hlavu štátu zasiahnuť do právomoci národnej rady voliť ústavou predpokladaný kandidátov na sudcov ústavného súdu.

Prípadom, kedy by podľa nášho názoru mohlo zo strany prezidenta dôjsť k zásahu do právomoci národnej rady voliť kandidátov na sudcov ústavného súdu je situácia, v ktorej by hlava štátu ešte pred zvolením úplného zoznamu kandidátov obsadila vymenovaním všetky uvoľnené miesta sudcov ústavného súdu.

Je si nutné totiž uvedomiť, že vo vzťahu k možnostiam realizácie právomoci prezidenta menovať sudcov ústavného súdu možno v  zásade rozlišovať dva spôsoby zániku kandidatúry národnou radou zvolených kandidátov na post sudcu ústavného súdu. Prvým z nich je rozhodnutie prezidenta o nevymenovaní kandidáta z toho dôvodu, že tento kandidát podľa názoru prezidenta nespĺňa ústavné predpoklady na vymenovanie za sudcu ústavného súdu. Druhým spôsobom zániku kandidatúry na post sudcu ústavného súdu je rozhodovanie prezidenta, ktorým vyberie a vymenuje sudcov ústavného súdu na všetky uvoľnené miesta. V tomto prípade vymenovaním dostatočného (požadovaného) počtu sudcov ústavného súdu zaniká kandidatúra nielen vymenovaným, ale aj nevymenovaným kandidátom.

Na základe vyššie uvedeného je preto zrejmé, že ak by prezident ešte pred tým, než mu národná rada predloží (navrhne) kompletný zoznam kandidátov, obsadil všetky voľné miesta sudcov ústavného súdu, znemožnil by národnej rade realizovať jej právomoc (povinnosť) – (z)voliť dvakrát viac kandidátov, než je počet uvoľnených miest sudcov ústavného súdu. V takom prípade totiž nejde len o to, že voľba ďalších kandidátov národnou radou by sa fakticky stala bezpredmetnou. Bola aj by aj právne nemožnou. Presne rovnakým momentom, ktorým by národná rada zvolila nejakú osobu za kandidáta na sudcu ústavného súd, by mu táto kandidatúra v dôsledku skoršieho rozhodnutia prezidenta zanikla. Inými slovami, takáto zvolená osoba by sa kandidátom na sudcu ústavného súdu ani nikdy nestala.

Z naznačeného dôvodu preto platí, že prezident republiky nie je oprávnený (nesmie) ani vo výnimočnom prípade realizovať svoju právomoc menovať sudcov ústavného súdu spôsobom, že ešte pred zvolením kompletného počtu kandidátov obsadí vymenovaním doposiaľ národnou radou zvolených kandidátov všetky uvoľnené miesta sudcov ústavného súdu.

Záver

Vyššie prezentovaný výklad právomoci prezidenta republiky menovať podľa čl. 102 ods. 1 písm. s) v spojení s čl. 134 ods. 2 Ústavy sudcov ústavného súdu si rozhodne neosobuje právo na neomylnosť. Práve naopak. Jeho cieľom je skôr pomôcť otvoriť podrobnejšiu diskusiu a naznačiť možné smery, ktorými by sa mohli uberať úvahy pri hľadaní limitov prezidenta republiky menovať sudcov ústavného súdu práve v situácii určitého ústavného defektu/ústavnej krízy, ktorej vznik v Slovenskej republike aktuálne hrozí. Sme toho názoru, že nami ponúknutý výklad medzí výkonu dotknutej právomoci hlavy štátu, nielen, že rešpektuje (i) právomoc národnej rady voliť dvojnásobný počet kandidátov na uvoľnené miesta sudcov ústavného súdu, ale v podstate nedotknuté ponecháva aj (ii) právo hlavy štátu na výber sudcov ústavného súdu z dvojnásobného počtu kandidátov. Prezentovaný výklad ústavy zároveň (iii) umožňuje prezidentovi zachovať jeho rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov, (iv) a to bez toho, aby akýkoľvek spôsobom zasiahol do práv kandidátov na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok.

Juraj Martaus - Matej Oslacký

ilustračné foto: pixabay.com