V prvej časti rozhovoru s dlhoročným legislatívcom Jurajom Palúšom sa dozviete ako u nás vzniká právny predpis a čo všetko zahŕňa jeho príprava. V druhej časti rozhovoru, ktorú uverejníme o týždeň, Juraj Palúš prezradí aký je súčasný stav rekodifikačných prác, elektronizácie legislatívneho procesu, zjednocovania judikatúry a aktuálne pripravovaných legislatívnych noviniek.
Čitateľmi tohto rozhovoru budú z väčšej časti právnici, ale predsa len skúsme celkom od začiatku – ako vzniká v Slovenskej republike právny predpis, zákon?
Závisí na tom, či ide o zákon, ktorý predkladá v rámci zákonodarnej iniciatívy poslanec, výbor národnej rady, skupina poslancov alebo ide o vládny návrh zákona. Pri každom zákone, v jednom aj druhom prípade platí, že by niekde v úvode mala byť nejaká myšlienka a nejaký zámer, cieľ, ktorý sa chce dosiahnuť - pri vládnych návrhoch je základom zákona programové vyhlásenie vlády, ktoré je odobrované parlamentom a na ktorého podklade vzniká plán legislatívnych úloh. Programové vyhlásenie vlády je ideovým základom tvorby zákona, alebo akéhokoľvek predpisu a tieto idey by sa mali pretaviť do plánu legislatívnych úloh, ktorý na obdobie jedného roka, prípadne, ak ide o rámcový plán úloh na celý štvorročný vládny cyklus, zosumarizuje právne predpisy, ktoré sa majú v Slovenskej republike prijať. Toto je základ, ku ktorému pristupuje to, čo nazývame požiadavky aplikačnej praxe, za čo možno schovať akýkoľvek problém, ktorý treba vyriešiť - takéto problémy vznikajú ad hoc, kdesi sa čo si stane, „buchne“ a je nevyhnutné relatívne rýchlo zakročiť. Takže druhý vplyv, ktorý ide často aj mimo plánu legislatívnych úloh, sú podnety aplikačnej praxe. A tretí zdroj legislatívneho diania u nás je Európska únia, ktorá v pomerne veľkom množstve chrlí právne akty, ktoré treba implementovať a dostať do nášho právneho poriadku. Ak by som to zhrnul, za všetkým je vždy nejaká myšlienka, ktorá je reprezentovaná programovým vyhlásením vlády, aplikačným problémom alebo normotvornou činnosťou Európskej únie. To je vládna časť. Pri poslaneckých návrhoch zákonov je to rôzne a nevyspytateľné, nemajú programové vyhlásenie vlády, i keď sa samozrejme naňho často odvolávajú a v konečnom dôsledku ho realizujú tiež, ak ide o poslancov reprezentujúcich aktuálnu vládnu väčšinu. Z môjho pohľadu je však za poslaneckými návrhmi v drvivej väčšine rýdzo politika alebo politický marketing, v konečnom dôsledku niečo čím sa môžu ukázať, že čo robia pre ľudí.
Čo je ďalším krokom – ako vyzerá cesta od myšlienky ku konkrétnemu návrhu zákona, alebo k prvým návrhom zákona?
Ako pri všetkom aj v tomto prípade platí, že čím kvalitnejšie zadanie tým ľahšia práca pre mňa ako pre legislatívca ako to napísať. Ideálne by bolo možno popísať to na nejakom konkrétnom prípade...
...pokojne použime nejaký konkrétny prípad, napríklad novela Exekučného poriadku...
Napríklad novela Exekučného poriadku – isto všetci vnímame, že exekučné konanie u nás nejako funguje prípadne nefunguje a generuje excesy a absurdné situácie a más svoje nedostatky. Základom je analyzovať tento stav. Ak je ideovým zámerom zefektívniť exekučné konanie – na to musím vedieť, kde je chybové a čo vlastne za problém idem riešiť. Musím vedieť, čo je problém, ktorý idem riešiť a k tomu idem nastaviť určité nástroje, ale nie len legislatívne, ale aj materiálne, technické a tak ďalej. V ideálnom prípade by táto analýza mala ísť v súčinnosti so stavom, ktorého sa to týka - v tomto prípade s exekútormi, ktorí by mali byť rozumným spôsobom zapojení do procesu tvorby ideového rámca, odkiaľ - pokiaľ a čo by mala novela riešiť, aké nástroje na riešenie problémov sa zvolia. Je vhodné vytvoriť, ideálne taký menší pracovný tím. Z praxe sa mi osvedčilo, že čím väčšia skupina ľudí tým je tá diskusia rozsiahlejšia a miestami menej prínosná. Netvrdím, že pluralita názorov je zlá, ale diskusia je dobrá do určitého momentu a potom je potrebné ju vedieť uťať a prijať rozhodnutie, ktoré viem aj ustáť. Ideálny je preto taký mini tím, možno päť- šesť ľudí, ktorý sa pravidelne stretáva a prináša nejaké podnety, nejaké inputy do procesu normotvorby. Výsledkom by v ideálnom prípade mali byť dve A4-ky odrážok, ktoré povedia čo je problém a akým spôsobom ho ideme riešiť – toto je pre mňa zadanie, na základe ktorého začnem draftovať paragrafové znenie zákona.
Kto každý je ešte vtiahnutý do tohto procesu?
Závisí to od toho ktorého, poviem rovno, ministra, ktorý akým spôsobom je ochotný do toho zatiahnuť nielen aplikačnú prax, ale aj vedeckú prax, vedcov, právnikov, ktorí exekučné právo prednášajú a učia. Ideálnym prípadom je vytvoriť mix takýchto ľudí, to znamená ideálny stav je keď sú tam aj praktici aj teoretici a k tomu samozrejme legislatívci, ktorí jedných aj druhých musia vhodným spôsobom ukočírovať a dostať ich myšlienky do rozumného rámca a vnímať ich nápady v širších súvislostiach a poukázať na to, že toto v tomto prípade nepôjde, lebo ak sa vyberieme touto cestou rozbijeme iks ďalších zákonov. Samozrejme nie vždy je možné takýto mix ľudí dosiahnuť, nie vždy je to možno úplne efektívne a účelné a niekedy tie veci treba riešiť tak strašne rýchlo, že to proste nejde. Ak je na pozadí celého nejaký bezprostredný problém, ktorý sme napríklad mali keď ústavný súd zrušil exekučnú imunitu štátu, tak tu nebol čas vytvárať nejaký tím odborníkov z praxe a akademickej obce a bolo potrebné konať ihneď, rádovo v hodinách.
V ideálnom prípade sa absolvuje viacero sedení k danej problematike kompetentných ľudí...
... presne tak a v ideálnom prípade tento proces trvá aj niekoľko mesiacov.
Kedy a ako vzniká prvý návrh zákona, alebo teda novely Exekučného poriadku?
Ak hovoríme o ideálnom stave ako by to malo byť, prvý návrh zákona, tak ako to predpokladajú naše legislatívne pravidlá, by mal prebehnúť vnútrorezortným pripomienkovým konaním, to znamená napríklad ministerstvo spravodlivosti ako predkladateľ takéhoto návrhu zákona by si ho malo, pred tým ako ho predloží verejnosti a všetkým ostatným rezortom, odkomunikovať do vnútra so svojimi organizáciami, ktoré riadi a ktorých sa môže týkať, to znamená súdy, či už sú to okresné, krajské súdy, ale aj Najvyšší súd Slovenskej republiky a samozrejme s Slovenskou komorou exekútorov, prípadne možno osloviť právnické fakulty a podobne a prebehnúť takýto vnútrorezortný proces. Tento proces samozrejme beží aj na úrovni pracovnej skupiny, prvé paragrafové znenie zákona sa predloží členom pracovnej skupiny, títo ho okomentujú, potom sa to predloží ako by stále v rámci kuchyne ministerstva spravodlivosti súdom, komore exekútorov, nech sa vyjadria všetci exekútori a až keď tento proces zbehne, potom sa to dáva do riadneho legislatívneho procesu a spúšťa sa prvé štádium, ktoré je verejne prístupné a môže sa doňho zapojiť každý, a to je to medzirezortné pripomienkové konanie.
Čo nasleduje ďalej?
Môžeme si skúsiť povedať, že kto každý je oslovovaný a kto každý do toho môže vstupovať. Povinne my ako ministerstvo spravodlivosti musíme osloviť všetky ostatné ministerstvá, všetky ostatné ústredné orgány štátnej správy a subjekty, ktoré majú špecifické postavenie a nie sú na úrovni orgánov ústrednej štátnej správy ako je Národná banka Slovenska, Najvyšší kontrolný úrad, Najvyšší súd Slovenskej republiky a sociálni partneri. Toto je okruh subjektov, ktoré sú povinne oslovované a povinne dostanú oznam o začatí pripomienkového konania a majú možnosť sa vyjadriť. A samozrejme, ktorých zásadné pripomienky vyvolávajú rozporové konanie a je ich nutné riešiť predtým než ten materiál pôjde ďalej. Okrem týchto subjektov ako ministerstvo sme povinní osloviť každého koho sa návrh môže týkať - oslovujeme komory, dlhé roky oslovujeme právnické fakulty, ale zatiaľ bez akejkoľvek odozvy. Nestalo sa mi ešte čo si ja pamätám, že by nejaká fakulta, hoc oslovená je, vzniesla pripomienky a vôbec aspoň „cekla“ k nejakému návrhu zákona. No a samozrejme ešte aj v tejto fáze sme spôsobilí oslovovať opäť súdy nech sa k tomuto vyjadria. Okrem toho do tohto procesu môže vstúpiť každý, kto si trúfa a kto zaregistruje, že prebieha takéto pripomienkové konanie – trvá v ideálnom prípade 15 pracovných dní a je to pomerne krátky čas, aby sa niekto oboznámil s dvojcentimetrovým štósom papierov, prečítal si ho a dokázal k tomu zaujať relevantné stanovisko.
Ak zistím, že je nejaký zákon v pripomienkovom konaní a napíšem vám mail na tri strany s pripomienkami alebo poznatkami, je reálna šanca, že sa týmto bude niekto zaoberať?
Závisí na tom, že kto to vlastne robí, akú má citlivosť vnímania takýchto pripomienok, ktoré my vo všeobecnosti nazývame pripomienkami verejnosti. U nás na ministerstve, dlhé roky razíme tradíciu, že každá pripomienka má svoj význam - sme aj povinní podľa legislatívnych pravidiel vyhodnotiť každú jednu pripomienku. Na strane druhej nie sme povinní tie pripomienky verejnosti, ak nám nedôjdu cez na to určený kanál - čo si môžeme povedať za chvíľku čo to je - ich nejako administratívne spracovávať do nejakej tabuľky vyhodnotenia pripomienkového konania a uvádzať tam dôvody prečo nie sú akceptované alebo sú akceptované. Ale reálne prečítať ich musíme a musíme sa nimi aj zaoberať, aj sa nimi zaoberáme a „musím zaklopať“ vo väčšine prípadov aspoň moja skúsenosť mi hovorí, že tie pripomienky majú zmysel. To či sa stretávajú s tým ideovým možno aj politickým zadaním je druhá vec, ale do značnej miery majú zmysel a sú na prospech veci.
Vyjadruje sa v rámci medzirezortného konania napr. ministerstvo zahraničných vecí k novele Exekučného poriadku, to znamená, vyjadrí sa vždy každé ministerstvo ku každému predpisu?
Áno, štandardne sa vyjadrí vždy každé ministerstvo, keď už nie nič iné, povinnosť je povedať „mám pripomienky tieto:“ alebo „nie, nemám pripomienky“. Ideálne a slušné je povedať aspoň to, že nemáme pripomienky a toto ministerstvá ako tak zvládajú, samozrejme nemôžeme čakať od ministerstva zahraničných vecí, že tam bude nejaký expert na exekučné právo. Aj ministerstvo zahraničných vecí má svoje pole pôsobnosti - medzinárodné vzťahy, medzinárodná politika, medzinárodné právo ako také keby som to povedal a možné presahy Exekučného poriadku do tohto poľa pôsobnosti by mali byť tie, ktoré by toto ministerstvo malo riešiť. Tak ako ministerstvo financií si bude riešiť to, aby v exekučnom konaní dajme tomu nebol postihovaný majetok štátu, spôsobom alebo v rozsahu, ktorý nie je prijateľný pre tento štát. Samozrejme každý rezort by si mal hľadieť to svoje, aj keď sú ministerstvá ktoré sa púšťajú do vecí nad rámec ich poľa pôsobnosti, ktoré majú obmedzené zákonom a púšťajú sa aj do vecí, ktoré majú presah a ktoré už ako keby išli do rýdzo odborného jadra daného zákona - robí to u nás hlavne generálna prokuratúra, ktorá nie je síce ministerstvom, ani iným ústredným úradom štátnej správy nie, ale minimálne vo vzťahu k zákonom, ktoré sa týkajú ministerstva spravodlivosti, alebo vychádzajú z našej kuchyne, sú pomerne aktívni.
Možno povedať, že táto spolupráca je vždy prínosná?
Áno je. Medzirezortné pripomienkové konanie, ak sa uskutoční, je len na prospech vec - akýkoľvek zákon, ktorý nejde do pripomienkového konania a len tak sa niekde zjaví, tak to sa prejaví na jeho kvalite. Pripomienkové konanie má svoj zmysel, minimálne keď už nič iné, tak sa vychytajú legislatívno-technické nedostatky a vychytajú sa muchy a mne osobne sa už rokmi osvedčilo, že tento proces dohadovania, doslova vadenia sa niekedy o tom zákone má svoj zmysel, keď už nič iné zvýši to kvalitu právneho predpisu. Urobí nejaký test, skúšku správnosti, či je to dobre nastavené alebo nie.
Prejdime k ingerencii verejnosti, spomínali ste určitý spôsob ako sa môže verejnosť zúčastniť legislatívneho procesu.
Bavíme sa o Portáli právnych predpisov. Portál je aplikácia, ktorá bola práve vytváraná od roku 2005. Za druhej Dzurindovej vlády bol prijatý koncepčnejší materiál, ktorý mapoval problémy vtedajšieho legislatívneho procesu a vtedajších legislatívnych pravidiel. Jedným z výstupov toho celého bola požiadavka na vytvorenie informačného systému, ktorý by dokázal mapovať celý legislatívny proces a keď už nič iné tak aspoň sústrediť všetky predpisy, ktoré vstupujú do pripomienkového konania, na nejakom jednom prístupovom mieste, pretože do spustenia portálu právnych predpisov sa vec mala tak, že každý kto na úrovni exekutívy mal oprávnenie začať legislatívny proces, teda ministerstvá a iné ústredné orgány štátnej správy, Národná banka Slovenska možno Najvyšší kontrolný úrad si publikovali svoje predpisy na svojich webových stránkach. Ak niekto chcel vedieť čo sa aktuálne deje a čo je aktuálne v pripomienkovom konaní tak si musel prejsť 20-30 internetových stránok, prehliadnuť, nájsť a zistiť. Na tento účel, aby sa niečomu takému zamedzilo a aby sa reálne dokázalo zabezpečiť to, že procedurálne pravidlá tvorby právnych predpisov budú dodržiavané, bol na ministerstve spravodlivosti rozbehnutý na základe uznesenia vlády, ak sa nemýlim, z roku 2005, projekt, ktorého cieľom malo byť vytvoriť teraz v súčasnosti nazývaný portál právnych predpisov, to znamená nejakú prezentačnú vrstvu, kde sa publikujú všetky právne predpisy, ktoré sa u nás tvoria a vstupujú do legislatívneho procesu. A súčasne za tým celým vytvoriť informačný systém alebo nejaký nástroj pre legislatívcov pre písanie zákonov a pre tvorbu právnych predpisov, klientskú aplikáciu, ktorá zmysluplným spôsobom tvorí právny predpis a ktorá znamená to, že môžem pustiť z hlavy všetky legislatívno-technické pokyny a pravidlá, keďže ich za mňa obstará počítačový program a ja sa sústredím v zásade len na obsah právneho predpisu. Toto celé sa podarilo zrealizovať tak trošku napoly, a to preto, že portál existuje, ale editovaciu aplikáciu sa nepodarilo uviesť do praxe takým spôsobom ako sme čakali. Každopádne od roku 2008 je k dispozícii Portál právnych predpisov (https://lt.justice.gov.sk) - stránka, na ktorej sa povinne zverejňujú všetky materiály, ktoré idú do pripomienkového konania, ako legislatívnej aj nelegislatívnej povahy. Nelegislatívnej preto lebo portál slúži na zabezpečovanie pripomienkového konania aj takzvaných nelegislatívnych materiálov (analýz, stratégii a akčných plánov), čohokoľvek čo vo výsledku schvaľuje vláda. Čiže ak sa nejaký materiál publikuje na portáli právnych sa tam komplet celý materiál a verejnosť, ak sa zaregistruje na portáli, má možnosť uplatňovať pripomienky. Výhodou registrácie z pohľadu verejnosti je to, že pripomienky sa zobrazia vo vyhodnotení pripomienkového konania a ja ich reálne musím všetky odklikať, vyhodnotiť, aby ten materiál mohol ísť ďalej. Ak pripomienky verejnosť pošle mailom, papierovo, faxom nemám povinnosť ich nahrávať na portál dodatočne, čo však neruší moju povinnosť zaoberať sa nimi. Snaha bola vytvoriť nástroj, mechanizmus, ktorý uľahčí prácu aj legislatívcom, aj verejnosti.
Účel sa z Vášho pohľadu podarilo naplniť?
Podarilo sa. Na portáli je implementovaná aj funkcionalita hromadných pripomienok čo teraz v súčasnosti bežne zabezpečujú aj iné portály ako napríklad changenet alebo ďalšie. Dokonca iks úspešných hromadných pripomienok tam bolo, prvá úspešná hromadná pripomienka bola hromadná pripomienka zamestnancov základných a stredných škôl, ktorých sa nejakým spôsobom dotýkala zmena stredoškolského zákona, alebo v základných školách, ktorá mala dopady na ich platy a boli to zamestnanci IT - sektora, ktorí na školách zabezpečujú výučbu informatiky, ktorí v priebehu pomerne krátkeho času 2-3 dní dokázali zhromaždiť 500 podporovateľov hromadnej pripomienky. Čo znamená, že ten dotknutý rezort sa s ľuďmi musel reálne stretnúť a reálne s nimi pracovať a diskutovať.
Je relevantné aký počet ľudí je podpísaný pod určitou hromadnou pripomienkou?
Súčasné legislatívne pravidlá hovoria o tom, že ak hromadnú pripomienku podporí väčší počet subjektov – právnických, fyzických osôb, tak predkladateľ by sa mal s týmito ľuďmi stretnúť a vydiskutovať tento problém, ak ich je viac ako päťsto tak sa už s nimi musí stretnúť. To akým spôsobom sa toto v praxi dodržiava a ako to v praxi funguje je možno trošku diskutabilné ... sú situácie kedy je takéto rozporové konanie s verejnosťou čisto formálna záležitosť, kde sa len vytvára platforma pre to, aby sa predniesli pripomienky face to face, ale v konečnom dôsledku to, povedzme politické, zadanie k tomu zákonu nepustí diskusiu do žiadneho rozumného a úspešného záveru. Ale opäť to závisí od povahy veci, od povahy problému, ktorý sa návrhom zákona rieši - moja skúsenosť je o tom, že pripomienky verejnosti pre mňa boli vo väčšine prípadov vždy k veci, mali svoje rácio aj keď je fakt, že to, že ešte mám právo pripomienkovať neznamená právo na to, že tie pripomienky budú akceptované. Ale tu ide o tú možnosť vyjadriť sa, možnosť podieľať sa na správe veci verejných.
Keď sa prijíma novela nejakého predpisu, kto to vyhodnocuje, ktoré všetky ďalšie predpisy sú novelou daného predpisu dotknuté?
Toto je primárna úloha legislatívy, konkrétneho legislatívca, ktorý by mal byť znalý právneho poriadku do takej miery, aby si vedel predstaviť všetky presahy konkrétneho predpisu, napríklad exekučného poriadku, či má presahy do daňového práva či má presahy do trestného práva, pracovného a pod. Táto konkrétna úloha je primárne na legislatívcovi a aj v rámci pripomienkového konania je záujmom všetkých rezortov, ktoré by mali byť v stave upozorniť na to, že ak chcete tento zákon meniť týmto spôsobom, tak pozor bude sa to dotýkať ešte aj týchto dvoch ďalších predpisov, ktoré sú v našej pôsobnosti. Čiže podporne do toho vstupuje práve pripomienkové konanie, ktoré môže poukázať na ďalšie súvislosti, ktoré ten človek prehliadol - holt ten právny poriadok je tak široký, že nie všetko si vie uvedomiť.
Stáva sa, že sa to nepodarí celkom ustrážiť?
Že sa zabudne znovelizovať nejaký zákon? Ja si na takýto prípad nepamätám, aj keď samozrejme nie je vylúčené, že takéto niečo sa deje. Čím horúcejšou ihlou sa šije nejaký zákon, tým je vyššia pravdepodobnosť, že táto situácia nastane .
Ako funguje jazyková stránka zákonov, kto posudzuje správnosť pojmov, gramatiku, štylizáciu zákona?
Áno, existuje na to mechanizmus, my ho využívame, osvedčil sa nám v praxi celkom slušne. Podľa legislatívnych pravidiel samozrejme návrh zákona musí spĺňať nejaké kvality nie len z hľadiska práva ale aj jazyka. Mal by byť jazykovo jednotný, štylisticky správne napísaný a samozrejme bez gramatických chýb a pod. Opäť na tento účel slúži pripomienkové konanie kde my v rámci pripomienkového konania defaultne oslovujeme aj Jazykovedný ústav Ľ. Štúra Slovenskej akadémie vied, dosť často zareaguje, že nám jazykové pripomienky pošle...i keď aj jazykovedný ústav sa občas utrhne. Pamätám si keď sa pripravovala právna úprava , ktorou sa rušil inštitút justičných čakateľov, tak jazykovedný ústav si uplatnil zásadné pripomienky voči tomuto zámeru, to znamená vzniesol pripomienky, že jazykovedný ústav Slovenskej akadémie vied nesúhlasí so zrušením justičných čakateľov.
Čo posúdenie položky ekonomického dopadu a posúdenie dopadov na zamestnanosť. Predpokladám, že je dosť zložité vykalkulovať napr. ekonomický dopad zákona?
Každý zákon, každý návrh právneho predpisu, nielen zákona ale aj vyhlášky, opatrenia, nariadenia vlády, proste akéhokoľvek právneho predpisu musí obsahovať doložku vplyvov, kde sa posudzuje päť základných okruhov – vplyv na rozpočet verejnej správy, vplyv na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie a vplyvy na informatizáciu spoločnosti. To či tento okruh je v poriadku, alebo nie sa môžeme baviť, ide o to, že tento impact manažment je dlhodobo problémom nie len u nás, ale aj v EU. Dosť často sa tento proces výrazne podceňuje, nedomýšľa sa, respektíve tie dosahy sa nevedia a nie je ani čas ich nejakým spôsobom vyhodnotiť a zmerať, zvážiť, uviesť na pravú mieru a povedať, že od tohto zákona sa očakáva takýto vplyv na podnikateľské prostredie, takýto vplyv na zamestnanosť, takýto vplyv na sociálnu exklúziu a podobne. Tento proces je u nás žiaľbohu podceňovaný, metodika ktorá je na to vypracovaná ministerstvom hospodárstva má názov „Jednotná metodika posudzovania vybraných vplyvov“, podľa môjho názoru neplní účel, ktorý má. Možno jediná výnimka je, že pri tých vplyvoch na rozpočet ide o čísla, je to pomerne exaktné, čiže tam tie požiadavky sú pomerne vysoké. Napríklad pri zavádzaní inštitútu povinnej obhajoby sa ministerstvo financií pýtalo koľko to bude stáť tento štát peňazí. No to je ťažko povedať, nevieme koľko bude prípadov, koľko bude situácií, kedy takáto požiadavka vznikne, samozrejme sú na to ekonomické a matematické modely ako to vyrátať, povedať koľko jeden takýto prípad stojí teoreticky, z historického hľadiska zistiť koľko ich priemerne bolo povedať, že plus mínus toto je nejaký kvalifikovaný odhad koľko toto celé ročne môže stáť. Sú situácie kedy to je možné vypočítať a sú situácie kedy to nie je možné vypočítať Horšie je, že u nás neexistuje spätný proces vyhodnocovania právnej úpravy, že či fakt tento očakávaný efekt doniesla alebo ako to celé naozaj bolo. Sú právne poriadky, kde to je vyhodnocované doslova paragraf po paragrafe, že či fakt ten paragraf prináša nejaký prospech alebo nie.
Pochopil som to správne, že neexistuje osobitný analytický útvar v rámci štátnej správy, ktorý by tieto vplyvy či už vopred alebo ex post sledoval?
Povedali sme si tých päť oblastí, kde sa to sleduje - rozpočet verejnej správy, informatizácia, sociálne vplyvy, podnikateľské prostredie, životné prostredie. Z týchto piatich okruhov možno identifikovať kto sú gestori tej ktorej metodiky alebo toho ktorého segmentu, ktorý sa sleduje - ministerstvo financií pokrýva informatizáciu a rozpočet, ministerstvo práce pokrýva sociálne vplyvy, ministerstvo hospodárstva pokrýva podnikateľské prostredie, životné prostredie ministerstvo životného prostredia. Pred samotným spustením legislatívneho procesu, teda pripomienkovým konaním by malo prebehnúť predbežné pripomienkové konanie, ktorého účelom je práve to, aby sa títo štyria gestori týchto metodík vyjadrili k očakávaným dopadom pripravovanej právnej úpravy. Pred každým pripomienkovým konaním by takýto proces mal prebehnúť a spočíva v tom, že príslušný gestor metodiky dostane pracovnú verziu paragrafového znenia a k nemu príslušnú doložku vplyvov. A beží pripomienkové konanie vo vzťahu k tej doložke vplyvov. Tento proces sa samozrejme nemusí uskutočňovať vždy, sú z neho výnimky, ktoré do značnej miery už presahujú situáciu nejakej výnimky a stávajú sa pravidlom. Napríklad za náš rezort môžem rovno povedať, že naše zákony vplyv na životné prostredie majú minimálny teda s výnimkou ak riešime Aaurský dohovor a jeho implementáciu do nášho právneho poriadku. Pravidelne každý zákon donesie nejaké vplyvy na rozpočet verejnej správy, aj keď sa tvárime, že tomu tak nie je. Základom toho celého je, aby ten zákon bol pokrytý finančnými zdrojmi, ideálne bez nových nárokov na štátny rozpočet. Štandardná odpoveď ministerstva financií – nájdite si vo svojej kapitole zdroje, nebudete mať nové. Samozrejme, všetky naše zákony majú v konečnom dôsledku vplyv na podnikateľské prostredie aj keď sa to prejavuje skôr sekundárne napríklad cez vymožiteľnosť práva. Ale analytický tím u nás na ministerstve neexistuje čo by riešil len tieto veci, aj keď fakt je ten, že Európska únia tlačí jednotlivé členské štáty do posilňovania analytických kapacít.
Ako sa posudzuje ústavnosť predkladaných návrhov zákonov, myslím, že existujú krajiny, ktoré majú preventívnu kontrolu ústavnosti, kde ešte pred schválením prechádza zákon ústavným súdom...
Neviem si to predstaviť pri tej normotvorbe, ktorá u nás je – keď si pozriete posledné číslo v Zbierke zákona na konci roka , ktoré je okolo päťsto, šesťsto, sedemsto závisí od toho aký je úspešný rok - že by ústavný súd bol spôsobilý toto u nás dokázať. Samozrejme možno tretina vecí, ktoré sú publikované v Zbierke zákonov nie sú právnymi predpismi v pravom slova zmysle, niekedy nejaké vyhlásenia, oznámenia volieb a kde čo ďalšie, ale neviem si predstaviť prakticky, že by ústavný súd takéto niečo u nás dokázal zabezpečiť. U nás sa kontrola ústavnosti v pripomienkovom konaní samozrejme realizuje, resp. my ako tvorcovia právnych predpisov robíme, aj keď možno nie často a možno na nejakej nevedomej báze test ústavnosti. Samozrejme sú základné axiómy, na ktoré treba brať zreteľ - štandardná vec napríklad pri návrhu vyhlášky, vyhláškou nemožno ukladať povinnosti, toto sa bežne u nás deje, bežne sa to pripomienkuje, bežne sa to vytýka, pozor rozpor čl. 13 odsek 1 ústavy, povinnosti možno ukladať len zákonom, na základe zákona, aproximačným nariadením či medzinárodnou zmluvou – takáto vec sa dá riešiť na takejto úrovni. Tiež sú situácie, kedy sa práve argumentuje voči určitému záveru, že pozor toto je v rozpore s ústavou, tu narážate na čl. 20 ústavy - ochrana vlastníckeho práva , pozor tu narážate na ten a ten článok a podobne. Závisí od procesu rozporových konaní, ktoré sa realizujú vo vzťahu k tým zásadným pripomienkam, kde sa dosť často argumentuje nejakými ústavnými nálezmi a pod. Tento proces, ale beží skôr v rovine dohadovania, ktoré nie je nejako formalizované, že by niekto rozsekol ústavné - neústavné. Je to zodpovednosť vlády a v konečnom dôsledku národnej rady, ak takýto zákon prijímajú, s tým rizikom, že môže byť neskôr vyhlásený za protiústavný.
Myslím, že celkové štatistiky sú priaznivé a tých protiústavných zákonov nakoniec nie je tak veľa...
Vybrali ste si na rozhovor človeka, ktorého väčšina zákonov, ktoré mu prešli rukou a ktoré reálne napísal za posledné štyri roky, prezident nepodpísal a drvivá väčšina z nich skončila na ústavnom súde.... ale v rámci prezumpcie ústavnosti je zatiaľ všetko ok... (smiech)
Vráťme sa k schvaľovaciemu procesu - na ministerstve sa sfinalizuje po všetkých procesoch návrh zákona a tento ide ďalej do vlády, alebo?
Skúsim ešte spomenúť inštitút rozporových konaní, podľa legislatívnych pravidiel sú subjekty, ktorých zásadné pripomienky majú takú váhu a silu, že ak ich nechcem akceptovať musím zvolať rozporové konanie a vydiskutovať ich. Cieľom je, aby vláda rokovala o zákone, ktorý je bez rozporný - každý predseda vlády to takto prezentuje a je to zaužívané pravidlo, že ideálny stav je rokovať o zákone, ktorý je čistý. Toto sa nedá vždy dosiahnuť a práve tomuto účelu slúžia rozporové konania, ktorých cieľom je odstrániť názorové nezhody medzi viacerými subjektmi - nárok na rozporové konanie má aj verejnosť, ako som povedal pred chvíľkou, ak je viac ako päťsto podporovateľov nejakej zásadnej pripomienky, ďalej všetky ministerstvá a dokonca aj sociálni partneri, inak tie rozporové konania bývajú občas divoké, každopádne ich účelom je nejakým spôsobom vyčistiť návrh zákona. Samozrejme ruka v ruke s tým ide vyhodnocovanie aj iných ako nie zásadných pripomienok, takzvaných odporúčacích. Po tomto celom procese je na svete ďalšia verzia zákona, ktorá pred predložením na rokovanie vlády je predmetom rokovania poradných orgánoch vlády - vždy Legislatívnej rady vlády a podľa povahy veci aj iných orgánov, ako je napríklad Hospodárska a sociálna rada. Po prerokovaní návrhu zákona v týchto orgánoch je vyhotovené opäť nové znenie, lebo tieto orgány pravidelne vznášajú pripomienky, hlavne legislatívna rada vlády a vypracuje sa ďalšie znenie, ďalšia verzia zákona, ktorá je predložená na rokovanie vlády a rokuje o nej vláda - schválením sa návrh zákona stáva vládnym návrhom zákona a je doručovaný do národnej rady, kde v podstate už ako keby ministerstvo alebo vláda strácala nad tým kontrolu - samozrejme preberajú to poslanci.
Stáva sa často, že z niektorých poslaneckých návrhov v rámci procesu v národnej rade nie ste veľmi nadšený?
V rámci procesu v národnej rade ako predkladateľ návrhu zákona máme jednu výhodu v tom, že podľa rokovacieho poriadku národnej rady hlasovať o pozmeňujúcich návrhoch, ktoré idú nad rámec predloženej novely - dajme tomu, že naša novely mení § 3, § 15 a § 12 a niekto z poslancov chce zmeniť § 56 - sa môže len so súhlasom predkladateľa, čiže ministerstvo, ktoré zastupuje minister, resp. vládu, keďže ide o vládny návrh zákona, už má páku zamedziť tomu, aby do toho vstupovali neželané prvky. Normotvorná činnosť poslancov, treba povedať, že nemá vždy svoju kvalitu, nechcem im tým krivdiť, no keďže nemajú okolo seba taký odborný tím ako minister, predsa majú možno len dvoch troch asistentov, ale nemajú pod sebou dvesto ľudí, ktorí pripravujú nejaký zákon keď treba, alebo niečo zanalyzujú, alebo niečo nachystajú, tá kvalita je, žiaľbohu, nie celkom vhodná. Budem parafrázovať svojho známeho, ktorý sa v legislatíve pohybuje už dlhé roky, ktorý je zástancom myšlienky, aby národná rada nemala zákonodarnú iniciatívu, alebo aby ju nemali poslanci, samozrejme zákonodarná právomoc áno, schvaľovať zákony, ale bez toho aby do nich mohli vstupovať.
Aká časť zákona alebo právneho predpisu sa zmení oproti tomu v akej verzii odchádza od ministerstva?
V národnej rade?
V národnej rade aj vo vláde.
Každý ten zákon ako sme povedali v úvode rieši určité ideové zámery, ktorých, dajme tomu, keď je desať nejakých odrážok, nejakých základných posolstiev, myšlienok, ktoré to má priniesť, tak ideálny stav je ak sa nám podarí udržať že riešime týchto desať vecí až do Zbierky zákonov. Sú situácie, kedy je potrebné na niečo rezignovať, v záujme toho, aby ten zákon prešiel ako celok, ale vo väčšine prípadov, hlavne ak sa bavíme o tom, že tú máme koaličnú vládu, ktorá, nejakým spôsob funguje, alebo jednofarebnú vládu, čo je úplne ideálna príležitosť na to, tak to ide ako parný valec, to prejde celé. To, že sa to čiastočne možno zmení, napríklad miesto dvadsať percent niekto dostane tridsať percent niečoho, tak to už je druhá vec, ale stále sa rieši myšlienka, niekomu niečo dať, nedať.
Ak je nejaké ustanovenie zákona nejasné, človek by veľmi rád siahol po dôvodovej správe k zákonu - veľmi často sa mi stáva, že dôvodové správy sú skutočne na veľmi nízkej úrovni, mnohokrát je to inými slovami a v dvoch vetách prepísaná norma a chýba akékoľvek bližšie vysvetlenie v dôvodovej správe.
Toto je dlhodobý trend v slovenskej legislatíve. Dlhodobo to už trvá, kdesi ten začiatok, úvod deväťdesiatych rokov, ten bol charakteristický tým, že si ľudia dávali záležať pomerne slušne. Ja napríklad u nás, na našom ministerstve presadzujeme trend, že dôvodová správa musí byť hutná, nestačí povedať, že mením § 2 - zažil som už dôvodovú správu, ktorá mala, a tu som vylepil na nástenke, že keď toto zbadám v nejakej podpisovej knihe a mi to niekto predloží, tak okamžite končí. Neviem už presne, ktoré ministerstvo robilo nejakú novelu zákona o rozsahu 15 novelizačných bodov, ktoré bolo potrebné odôvodniť, a ktoré boli odôvodnené tak, že mení sa § 2, dopĺňa § 3 a ruší sa § 4, proste úplne nezmyselne. Vo všeobecnej časti dôvodovej správy by mali byť zhrnuté ideové zámery, zhodnotenie aktuálneho stavu, identifikovanie problémov a tie zámery a ciele, ktoré sa očakávajú od tej právnej úpravy. S tým, že už potom v konkrétnych ustanoveniach sa bavíme, rozmieňame na drobné to, akým spôsobom sa ten paragraf mení, čo sa od neho očakáva, od takejto zmeny, aj keď v konečnom dôsledku nie vždy je samozrejme možné urobiť tú dôvodovú správu ako keby tým zdrojom poznania, že prečo sa niečo nejakým spôsobom mení a práve preto, že niekedy nie je jednoducho na to čas. U nás je prijímaných pomerne veľa právnych predpisov a súčasne sa ten istý zákon novelizuje niekoľko krát v rámci veľmi krátkej periódy, resp. nie je vylúčený stav, že súčasne v tom istom čase je v legislatívnom procese tretia novela toho istého predpisu a chápem aj kolegov, ktorí dôvodové správy píšu, že nie vždy majú možnosť a priestor na to sa s tou dôvodovou správou vyhrať. Dôvodová správa je základom zákona, keď už pre nič iné, tak pre mňa z formálneho hľadiska ako autora toho zákona, z toho dôvodu, že ak je predmetom konania pred ústavným súdom, tak dôvodová správa je podkladom, z ktorého vychádza ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov. Čiže tu mám príležitosť, ktorú vždy veľmi rád využijem na to, aby som vysvetlil, čo je účelom a čo je zámerom celého právneho predpisu. To znamená, u nás je ten trend písať veľmi hutné dôvodové správy s odkazmi na zahraničné judikáty, našu judikatúru, literatúru, čokoľvek čo je k dispozícii a čo je možné využiť. A v podstate vysvetliť základný cieľ zákonodarcu, čo týmto celým vlastne sleduje... ale súd je ten, kto robí výklad a toto má byť návod pre súd, že k akému výkladu sa má dopracovať, avšak dôvodová správa nikdy nemôže nahrádzať odôvodnenie rozsudku.
Súhlasím, ibaže z môjho pohľadu ste opísali to, čo je ideálny stav - môžeme námatkovo pozrieť nejaký zákon a dôvodové správy sú veľmi stručné...
U nás sa píšu takéto (pozn.: Juraj Palúš predložil dôvodovú správu ku aktuálnej novele ústavy)... napríklad konkrétne táto je 28 stranová. Ale fakt je ten, že slovenská legislatíva trpí tým že, dôvodové správy sú nekvalitné. Presne ako vravíte, je to často o tom, že sa prepíše len právna norma inými slovami a nemá to žiadnu výpovednú hodnotu.
JUDr. Juraj Palúš (1980) je absolventom Právnickej fakulty UPJŠ v Košiciach (2003). Pôsobí v štátnej správe a dlhodobo sa venuje legislatíve. V súčasnosti žije a pracuje v Bratislave.
Rozhovor vznikol sobotu 1. marca 2014 v Košiciach, s Jurajom Palúšom diskutoval Šaňo Bröstl ml. Prepis zvukového záznamu bol zo strany Juraja Palúša autorizovaný, v rámci autorizácie boli vykonané len štylistické a formálne zmeny.
